LA ORGANIZACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL...Marino Seco Martín-Romo
I. CONSIDERACIONES INICIALES
En la actualidad, la Seguridad Social se configura como un "sistema" de protección contra lo que modernamente se conoce como "riesgos sociales", entendiendo por sistema el conjunto integrado de medidas, generalmente de carácter estatal, ordenado con una finalidad concreta.
Conviene hacer aquí una precisión terminológica de lo que se entiende por "riesgo social", teniendo en cuenta que esta noción es delicada. No obstante, "había sido ya precisada por el Derecho del Seguro, en donde se considera como tal todo acontecimiento futuro e incierto, cuya actualización no depende exclusivamente de la voluntad del asegurado" (DURAND).
Es necesario dotar a todo sistema de una determinada organización, que será más o menos complicada, dependiendo de los objetivos que tal sistema se proponga cumplir. En el caso concreto de los sistemas de Seguridad Social, nos encontramos, en la mayoría de los ordenamientos nacionales, con complejos entramados administrativos, lo que a la vez supone una excesiva burocratización.
Normalmente, la organización de la Seguridad Social se construye desde los propios poderes públicos es decir, tiene su origen en el propio Estado, constituyendo un elemento primordial, uno de los máximos baluartes de lo que se conoce como el "estado del bienestar".
Tal protección de los riesgos sociales no se configura directamente como un derecho, sino como una obligación de mantenimiento impuesta a los poderes públicos ex art. 41 CE: "los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo".
Hay que distinguir entre "organización", en un sentido amplio, y "gestión". Así, la organización hace referencia a todo el funcionamiento del Sistema, es decir, la contratación del funcionariado, la construcción de redes de hospitales, etc... El término "organización" quedaría reservado para designar la macroestructura que presenta el Sistema de Seguridad Social. No obstante, debemos reconocer la dificultad que presenta una delimitación clara de ambos términos, que a veces son utilizados, erróneamente, como sinónimos.
La "gestión" se basa en la relación entre un Sistema de Seguridad Social en concreto y sus beneficiarios y, como no, con el o los sujetos obligados a las distintas prestaciones. Ello supone referirse a las entidades gestoras, a los problemas inherentes a la afiliación de trabajadores, a la cotización, y por supuesto, a todo el régimen jurídico de las prestaciones que cubren las contingencias previstas por un determinado sistema.
Centrando el tema, hay que advertir que, al igual que en cualquier servicio público, "la organización administrativa de la Seguridad Social puede adoptar fundamentalmente dos formas: administración directa por parte de un departamento ministerial y de los servicios que le están subordinados jerárquicamente, o administración a través de instituciones o de colectividades autónomas, aunque sigan sometidas a cierto control del poder central" (VOIRIN).
Por otro lado, en este campo se han producido profundas transformaciones en fechas recientes, por virtud de la influencia de las modernas concepciones de la Seguridad Social. Se trata, en definitiva de dar respuesta al interrogante ¿conviene confiar al Estado la gestión de los servicios administrativos o es mejor confiarlos a los propios interesados?
Mayoritariamente, la gestión se encomienda en los Sistemas más conocidos a los poderes públicos, bien directamente -estatalización- o a través de organismos gestores, los cuales poseen naturaleza de entidades de derecho público y capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que les están encomendados. Hay que matizar que cuando hablamos de gestión estatal no nos estamos refiriendo a una estatalización absoluta, sino que suele ser frecuente el apoyo de las distintas Comunidades Autónomas, Estados Federales, o lands que forman los distintos países, y que en España en concreto responde al nombre de Administración Autonómica.
Por lo que a los Estados federales se refiere, en la opinión de VOIRIN, "necesitan un tratamiento aparte, ya que su estructura constitucional puede ser un factor de pluralismo institucional al tiempo que ofrece un marco privilegiado para la autonomía y para la descentralización de la gestión de los regímenes federales..." (VOIRIN), y aunque estos Estados se han caracterizado por la ampliación de las competencias legislativas federales, estas atribuciones no han sido siempre exclusivas. Tal y como se suelen interpretar, las cuestiones que son objeto de atribuciones en competencia son aquellas en las que los Estados federados pueden legislar cuando la federación no ha ejercido aún, por sí misma, su propia competencia. En caso contrario, la legislación federal suele prevalecer sobre la legislación de los Estados federados.
No obstante, en menor medida, es posible encontrar sistemas en los cuales la gestión de las contingencias esté encomendada a los particulares o interesados; este es el caso de las conocidas Mutuas o Mutualidades, la gestión encomendada a los Sindicatos, e incluso la vinculada a los "Consejos de administración electivos" o las propias empresas. Este sistema también es conocido como de "participación" exclusiva de representantes de las personas protegidas o empresarios.
En la opinión de algún autor, "la participación de las personas protegidas o de los empresarios únicamente tiende a convertirse en una solución excepcional, al menos por lo que respecta a los regímenes legales. El problema esencial radica en la combinación de intereses representados y, también, en su ampliación, dada la extensión de la protección más allá de los límites de la clase asalariada" (VOIRIN).
II. LA GESTION ESTATAL O ESTATALIZACION
Por lo que a la estatalización se refiere, la gestión de las instituciones de Seguridad Social supone siempre, en los sistemas recientes, la intervención de organismos distintos a las empresas privadas.
Pero esto no ha sido siempre así, ya que "en el origen de los Seguros Sociales el sistema más extendido fue el de la gestión por los interesados, sistema que conserva aún un lugar importante en las Instituciones modernas de Seguridad Social. Pero, junto a él, ha ido adquiriendo consistencia un sistema de gestión puramente estatalizado cuya importancia crece sin cesar. La oposición entre estas dos formas de gestión no debe, sin embargo ser, exagerada, porque múltiples procedimientos permiten asociar al Estado (...) y los beneficiarios, directamente interesados en la gestión. De este modo una permeabilidad insensible permite compatibilizar los dos tipos de gestión, estatal y autónoma, que en principio podría parecer opuestos" (DURAND).
Si dirigimos nuestra mirada hacia Iberoamérica, observamos varios ejemplos de gestión estatal de los riesgos sociales. Así, en Paraguay, el Instituto de Previsión Social (IPS) administra directamente la mayor parte del sistema, tanto por la variedad de los riesgos asumidos, como por la población protegida (50% de los trabajadores cotizantes). No obstante, existe la posibilidad, respecto de los riesgos de invalidez, vejez y supervivencia (IVS), de recurrir a instituciones privadas de seguro previsional, llamadas Asociaciones de Fondos Previsionales, carentes todavía de regulación.
En Portugal la gestión administrativa de la Seguridad Social descansa en servicios integrados en la Administración del Estado e Instituciones de Seguridad Social. La Ley de Bases atribuye al Consejo Nacional de la Seguridad Social la participación (a nivel central) en el sistema, en la definición de las políticas, de los objetivos y de las prioridades de la Seguridad Social.
Volviendo a la gestión estatal, las primeras manifestaciones internacionales de esta modalidad gerencial se remontan a las medidas denominadas de Seguro Nacional, adoptadas en ciertos países en favor de los ancianos indigentes; así, por ejemplo, la Ley danesa de 19 de abril de 1891 (modificada por la Ley de 7 de abril de 1899, 22 de mayo de 1902, 13 de marzo de 1908); la Ley neozelandesa de 1 de noviembre de 1888 (modificada en 1908); la Ley federal australiana de 10 de junio de 1908; y Ley inglesa de 1 de agosto de 1908.
En estos supuestos, las pensiones de vejez se dispensaban a los ancianos a través de un servicio estatal con cargo a los recursos del presupuesto, y sin contribuciones patronales ni obreras.
Como precedente histórico, en España durante el período de la Restauración Monárquica (1876-1923), se promulgaron una serie de disposiciones dentro del campo de la previsión y asistencia social. Una de las más importantes manifestaciones -sin olvidar la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900- en este sentido fue la publicación de la Ley de 27 de febrero de 1908 por la que se creaba en Instituto Nacional de Previsión (INP), completada más tarde esta normativa por el Real Decreto de 24 de diciembre de 1908, por el que se aprueban los Estatutos provisionales del INP.
Dicho Instituto posee la función, entre otras, de "difundir e inculcar la previsión popular, especialmente la realizada en forma de pensiones de retiro; administrar la mutualidad de asociados que al efecto y voluntariamente se constituya bajo este patronato" (art. 1), a la que después habría de añadirse la gestión directa de la protección establecida como obligatoria contra diversos riesgos. Tal es el punto de arranque histórico del que habrían de proceder las medidas específicas de protección social que se desarrollan en el siglo actual.
La aparición en España del seguro social, con su carácter de obligatoriedad, y como medida de protección específica, arranca de una conferencia celebrada en Madrid en el año 1917. En ella triunfa el criterio de imposición obligatoria del aseguramiento respecto a los riesgos sociales, y se coordina un plan de acción en tal sentido. Pero en vez de aconsejar la implantación de un plan racionalmente estructurado, se prefirió la instauración independiente y sucesiva de un seguro obligatorio por cada riesgo protegible, según la oportunidad política y las posibilidades de realización en cada momento.
De forma paulatina, y como seguros sociales independientes, se van estableciendo los de vejez (1919), accidentes de trabajo (1932), subsidio familiar (1938), enfermedad común y accidente no laboral (1942), invalidez (1947), paro forzoso (1961).
Efectivamente, con el fin de regular lo que en aquella época se conocía como "retiro obrero", en el año 1919 se dictó el Real Decreto de 11 de marzo, del Régimen de intensificación del Retiro Obrero (por Real Decreto de 21 de enero de 1921, se aprueba el Reglamento General del régimen obligatorio de Retiro Obrero), cuya gestión fue asumida por el Estado.
Con el paso del tiempo y el advenimiento de la Seguridad Social, el sistema de gestión estatalizado se desarrolló considerablemente. La intervención constante del Estado en los diferentes campos de la vida social, el recurso cada vez más frecuente a los impuestos para asegurar su financiación, la progresiva uniformización de las reglas relativas a ingresos y gastos de las instituciones aseguradoras, y sobre todo la nueva concepción misma que suponía la Seguridad Social, considerada como un Servicio Público, contribuyeron a extender la fórmula estatal de gestión. A modo de ejemplo, la Seguridad Social es administrada directamente por un Departamento Estatal en Nueva Zelanda, en Australia, en Estados Unidos, en Gran Bretaña, en Irlanda y en Suecia. En otros países la gestión estatal no se acepta más que para determinadas ramas de la Seguridad Social, mientras que el resto permanece administrado por instituciones autónomas.
No obstante, los partidarios de una administración autónoma de la Seguridad Social reprochan a la fórmula de gestión estatal el que introduzca al Estado en un campo hasta entonces reservado a la iniciativa individual; "que haga perder a la Seguridad Social todo su carácter humano (desde el momento en que la organización administrativa se convierte en un simple instrumento de dispensación de prestaciones), y que adolezca finalmente de todos los defectos propios de los grandes organismos administrativos: el abuso de formalidades, la lentitud y la indiferencia ante las reclamaciones de los interesados..." (DURAND).
Pero se puede dar una lectura más positiva a la estatalización de la gestión de la Seguridad Social. El hecho de que esté encomendada al propio Estado, supone que en los ordenamientos jurídicos modernos, la gestión está sometida al principio de legalidad y a las propias reglas del juego democrático, lo que evita en gran medida, las decisiones arbitrarias o discriminatorias, y refuerza los principios de igualdad y solidaridad en la concesión de las prestaciones y, además, dota de una mayor uniformidad a la protección dispensada.
III. GESTION DE LA SEGURIDAD SOCIAL POR LOS INTERESADOS: LA PARTICIPACION
Conviene precisar que, no obstante esta bipolaridad, la estatalización no excluye la opción de hacer "participar" a los interesados, es decir, a las personas susceptibles de ser protegidas frente a los "riesgos sociales", "dándoles la posibilidad de emitir su opinión a través de sus representantes dentro de instancias consultivas..." (VOIRIN); es lo que se conoce como "participación" en la gestión de la Seguridad Social.
Por otro lado, es preciso distinguir entre lo que se entiende por participación -en su sentido más puro- en la gestión de la Seguridad Social en los distintos sistemas, y la participación en las Entidades gestoras. En el primer caso, nos referimos a los supuestos de participación "externa" en la gestión por medio de Instituciones u Organismos ajenos al Estado como pueden ser las Mutuas, Sindicatos, e incluso, los empresarios. En el segundo supuesto, las Entidades gestoras en su participación "colaboran" con el Estado en la gestión de la Seguridad Social, como una extensión de éste, con naturaleza de entidades de derecho público y capacidad jurídica propia.
Hablar de "participación" en la gestión de la Seguridad Social supone dotar a los respectivos sistemas de unas mayores dosis de democracia, ya que se ofrece la oportunidad, a los sectores directamente implicados, de colaborar en la gestión de los distintos riesgos sociales. Por otro lado, el hecho de los particulares/interesados puedan influir en la gestión ahonda en un mayor conocimiento de las contingencias o riesgos sociales que se pretenden cubrir, ya que los sistemas estatalizados se encuentran, normalmente, demasiado "alejados" de la realidad social, por su excesiva burocratización.
Una de las justificaciones de la participación de las personas protegidas y, en su caso, de los empresarios en la gestión de las instituciones autónomas, inspirada en la tradición mutualista, se basa también en su contribución a la financiación: se extiendan o no sus responsabilidades al mantenimiento del equilibrio financiero del régimen considerado, les conviene que éste sea gestionado en las mejores condiciones de eficacia y de economía.
La participación, como sistema de gestión de determinados riesgos sociales, es un hecho en la República Argentina. En efecto, el sistema argentino, con una amplia cobertura de carácter universal, basada en los principios de solidaridad contributiva, equidad distributiva e irrenunciabilidad de los beneficios y prestaciones a los que se tiene derecho, posee organizaciones privadas, las Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (ART), que tienen a cargo las prestaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, Aseguradoras que, a su vez, están controladas por una Superintendencia de ART, de forma similar al Régimen de Capitalización, dentro de las prestaciones de carácter previsional.
Toda la gestión del "seguro social", que como ya sabemos acogía técnicas jurídico-privadas del seguro a favor de tercero, era gestión compartida con la coexistencia de aseguradoras privadas, pese al carácter eminentemente público del asegurador. En el sistema español de previsión social, anterior al sistema de la Seguridad Social presente, "la sucesiva entronización de los diversos regímenes asegurativos según móviles de oportunidad dio lugar a esa fragmentación administrativa, así como a la coexistencia de aseguradoras públicas y privadas. Junto al Instituto Nacional de Previsión y las Cajas especializadas en él comprendidas, las Mutualidades Laborales gestionaban los regímenes complementarios de base profesional desarrollados por el mutualismo laboral, y cada régimen especial era administrado por uno y a veces varios organismos preexistentes aglomerados" (ALMANSA PASTOR).
Hablar de la gestión participada de los distintos sistemas de Seguridad Social, supone referirse a las Entidades gestoras, las Mutualidades, los Sindicatos, con diferente casuística y regulación. La existencia de tales organismos se puede observar tanto en los ordenamientos sociales europeos como latinoamericanos.
Así, en Brasil, la reciente reforma legislativa llevada a cabo entre los años 1992 y 1994, restableció, mediante Ley Orgánica, el Ministerio de Previsión y Asistencia Social, al cual se vinculan el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS), como entidad gestora. No obstante, esto no significa restricción a la actuación de la sociedad civil , de forma conjunta o complementaria a la acción estatal, sea a través de la iniciativa empresarial, con fines lucrativos, o sea por medio de Organizaciones No Gubernamentales -ONG-, de diferentes tipos.
Otro ejemplo de gestión mixta lo encontramos en el sistema chileno de Seguridad Social, cuya legislación posee ya cierto arraigo -leyes sociales de 1924-, y tiene respaldo constitucional. Como ya he mencionado, la gestión del sistema es mixta. Existe una larga tradición de los sectores privados en la gestión, especialmente de aquellos sin fines de lucro.
En Chile el Estado administra en exclusiva el antiguo sistema de pensiones y participa en la gestión de las prestaciones de salud. Por su parte, los entes privados intervienen en la gestión de las prestaciones señaladas y gestionan, en exclusiva, el nuevo sistema de pensiones. Pero no acaba aquí el papel del Estado; además, efectúa importantes aportaciones al sistema contributivo, garantizando las pensiones mínimas; cubre los déficits presupuestarios de algunos regímenes de pensiones y salud, etc...
Dicho esto, habría que hablar de los distintos entes, organismos o instituciones que pueden participar, en mayor o en menor medida, en la gestión de la Seguridad Social. No obstante, es preciso distinguir dos modalidades o fórmulas de participación: la interna o propia, donde el poder del Estado sigue presente y mantiene sus potestades gerenciales, aunque delegadas -llevada a cabo por los llamados entes o entidades gestoras-, y la participación externa, encomendada, según los casos, a las Mutuas, a los Sindicatos, a los empresarios privados, etc...
3.1. Participación interna o propia: las Entidades Gestoras
Normalmente, poseen la naturaleza de entidades de derecho público y capacidad jurídica suficiente para el cumplimiento de los fines que legalmente tienen encomendados.
Las Entidades Gestoras de la Seguridad Social llevan a cabo, en los distintos sistemas nacionales, las funciones necesarias para poner en acción un complejo sistema de relaciones jurídicas; a ellas compete el reconocimiento del derecho a las prestaciones y el pago de las mismas, la organización de los servicios y la formalización de una serie de actos (inscripción de empresarios, afiliaciones, altas, bajas, etc...).
Si bien el titular nato de estas funciones de gestión es el Estado, éste suele delegar en unos entes públicos instrumentales; debido a esta dependencia entre el Estado y los mencionados entes gestores es por lo que se puede hablar de "participación interna" o "propia" frente a los que serían los supuestos de estatalización pura.
Ahora bien, el hecho de que se trate de gestión pública participada no significa que el Estado tenga que realizar directamente la actividad gestora. Podría, desde luego, y en uso de soberanía, efectuarla, pero los distintos legisladores nacionales pueden elegir esta vía u optar por fórmulas que de alguna forma "liberen" a las administraciones centrales de tal carga. Por ello, los diferentes ordenamientos, sin merma alguna para las potestades estatales, mediante una descentralización institucional, confían la gestión a unas entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia -Entidades Gestoras- y, asimismo, pueden autorizar a colaborar en la gestión a otras Entidades públicas y privadas.
En España (art. 57 LGSS/94), por ejemplo, esta labor es llevada a cabo por el Instituto Nacional de Seguridad Social (INNS), el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), el Instituto Nacional de Empleo (INEM) y por el recientemente creado -RD 140/1997, de 31 de enero, que transforma el antiguo INSERSO- Instituto de Migración y Servicios Sociales (IMSERSO). No podemos olvidar mencionar a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGS), como "servicio común", que posee entre otras, la finalidad de disposición y administración del patrimonio de la Seguridad Social, así como "la custodia de los fondos, valores y créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pagos de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social (art. 63 LGSS/94), además de coordinar la actuación de los distintos Entes gestores.
Esta estructura tiene su origen en la reforma de la gestión de la Seguridad Social operada por Real Decreto Ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre Gestión Institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, y cuya aparición constituyó, dado su contenido innovador, un verdadero acontecimiento legislativo en el difícil camino hacia el perfeccionamiento de todo el Sistema de cobertura de riesgos sociales español.
Este esquema gerencial es perfectamente extrapolable a los sistemas iberoamericanos, respetando las peculiaridades que cada uno presenta. Así, a modo de ejemplo, en Argentina, en lo que a la asistencia sanitaria se refiere, existe todo un entramado administrativo de organismos públicos gestores: la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS), la Superintendencia del Seguro de Salud (ex ANSSAL) y la Dirección General Impositiva (DGI). En Paraguay, el organismo encargado de ofrecer esta misma prestación es el Instituto de Previsión Social (IPS).
En lo que se refiere a la vejez o jubilación, en Brasil la protección es dispensada por el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS); en Chile por el Instituto de Normalización Previsional; en Uruguay, por el Banco de Previsión Social, etc...
Como la enumeración de los distintos entes gestores sería interminable, sólo mencionar que se han relacionado algunos de ellos a modo de ejemplo, por lo que si se quiere profundizar en el conocimiento de algún sistema en concreto, será preciso el estudio de su regulación legal específica.
En la Europa Comunitaria, existen unas fórmulas de gestión por los organismos gestores muy diversificadas. Así, en Bélgica, por ejemplo, para las prestaciones de vejez y supervivencia está l'Office National des Pensions (ONP); para el desempleo, l'Office National de l'Emploi, entre otros; para los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, el Fonds des Maladies Professionnelles (FMP) y el Fonds de Accidents du Travail (FAT), etc...
Continuando con esta sucinta enumeración, por ejemplo, en Italia el desempleo es dispensado por el Instituto Nacional de Previsión Social; los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, por los Instituto Nacional para el Aseguramiento de los Accidentes de Trabajo.
Se puede observar, como fenómeno común, que en la mayoría de los modernos sistemas de gestión de los riesgos sociales, tanto europeos como latinoamericanos, es frecuente la utilización de distintos organismos gestores, como expresión de la presencia estatal delegada en la gestión de las distintas prestaciones.
3.2. La participación externa
3.2.1. Las Mutuas o Mutualidades
El término procede de lo que en Europa se conoció como "Sociedades de Seguros Mutuos" (Alemania), o "Sociedades de Socorros Mutuos" (Francia). Se trata de una forma de participación externa, ya que cae fuera del ámbito de control directo del Estado.
Esta fórmula, que podíamos calificar como de autogestión, se ha empleado sobre todo en el aseguramiento de los riesgos de corta duración (enfermedad), donde parece deseable que se establezca una relación personal entre los asegurados y las entidades gestoras.
Una de las primeras manifestaciones de las Mutuas las encontramos en la Ley alemana de 13 de junio de 1883, reguladora del Seguro de enfermedad, que permitió la subsistencia de las antiguas Cajas de seguros creadas por las Sociedades de Seguros Mutuos, de las Cajas corporativas, o de las Cajas obreras, gestionadas por los mismos interesados.
La mutualidad se caracteriza por la libertad de constitución y de afiliación, esto es: la Mutualidad se constituye normalmente por varios Institutos y órganos, y a ella pueden asociarse después otros distintos; posee naturaleza no lucrativa de los servicios prestados. Y cuando la forman varios entes, la gestión de las sociedades y de sus uniones y federaciones por parte de los mismos miembros, se hace sobre una base igualitaria. Por otro lado, "como sistema de protección libre, la mutualidad, que ha sido precursora sobre todo en Europa, Australia, Japón y en algunos países de América Latina, como Argentina, Brasil, Uruguay, puede seguir destinada a cumplir funciones de suplencia, sobre todo en los países en vías de desarrollo" (VOIRIN).
La originalidad de esta estructura mutualista, que adopta la variante de "Cajas", reside "en una administración que garantiza a la vez la gestión de Regímenes obligatorios y facultativos (tanto en lo que se refiere a personas como en lo que se refiere a riesgos) y la de Riesgos económicos (concretamente el incendio y los accidentes de trabajo) y los Riesgos Sociales (tales como la enfermedad y la vejez)" (DURAND).
3.2.2. La gestión de los Sindicatos
Las Organizaciones Sindicales, como un modelo más de participación externa en la gestión, intervienen indirectamente en ella de dos formas: a) a través de órganos gestores correspondientes que se crean por los Sindicatos o, b) a través de los Consejos de Administración de las Entidades gestoras, cuando las Organizaciones Sindicales tienen el derecho de designarlos.
Pero los Sindicatos pueden también gestionar directamente las Instituciones aseguradoras. Este tipo de gestión encontraba su más genuina representación en la Rusia soviética. Sin embargo, como se precisó en su día, la gestión sindical en la antigua URSS, presentaba un carácter muy particular, en razón de la sumisión, tanto de los Sindicatos, como del Estado al Partido Comunista. Actualmente, con la perestroika, que supuso el desmembramiento de la URSS y el nacimiento de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), la influencia de los sindicatos se ha visto mermada como consecuencia de una menor presencia y fuerza política del Partido Comunista ruso.
Merece la pena mencionar el modelo soviético de gestión sindical, debido no sólo a su importancia histórica, sino también a la influencia que ha ejercido en los demás países de planificación económica centralizada, aunque este modelo se base en una concepción del sindicalismo que diferencia poco las organizaciones sindicales de las grandes organizaciones del Estado y tienda a ser cuestionado a raíz de las reformas en curso, sobre todo en Europa central y oriental.
Originariamente, los Seguros Sociales soviéticos estaban administrados, en un cierto número de actividades, por Cajas profesionales, y para otro grupo, por Cajas de base territorial, organizadas por las repúblicas, las regiones y los municipios. No obstante, los Sindicatos ejercieron siempre, de hecho, un control sobre la gestión de las Cajas.
Esta organización fue profundamente modificada al principio de la aplicación del Segundo Plan Quinquenal. Un Decreto de 23 de junio de 1933 adoptado por el Consejo de Comisarios del Pueblo, así como por el Consejo Central de los sindicatos profesionales de la URSS, decidió la fusión del Comisariado del pueblo para el Trabajo, con los servicios del Consejo Central de sindicatos. De ello resultó la transferencia a las organizaciones sindicales de la gestión de los Seguros Sociales.
La responsabilidad de los Sindicatos se extendió, desde la década de 1930, a las prestaciones en dinero a corto plazo -es decir, a las prestaciones por incapacidad transitoria en caso de enfermedad, de accidentes laborales y de enfermedades profesionales, a las prestaciones por maternidad y a las abonadas en caso de ausencia por cuidar a un miembro de la familia enfermo-, pero no incluían las pensiones que son gestionadas, desde, 1937, por los ministros de la Seguridad Social de cada República.
El modelo soviético ha ejercido una influencia incontestable en los demás países de economía centralizada. Sin embargo, en Vietnam, por ejemplo, las responsabilidades de los sindicatos abarcan el campo de las pensiones y de la atención médica y, en Checoslovaquia, llegaron a extenderse a las prestaciones familiares. En cambio, el modelo soviético no se extendió a algunos de los países que estaban detrás de lo que se llamó el "telón de acero". Así, en Albania, Cuba, Polonia y Rumania, el Estado asumió directamente la administración de la Seguridad Social. En la República Democrática de Alemania y en Checoslovaquia los Sindicatos vieron transferidas su competencias al Estado en 1985 y 1984, respectivamente.
3.2.3. La participación exclusiva de los empresarios
Como punto de partida, se debe establecer una distinción previa entre empresarios y empresas porque la contribución de las empresas a la gestión de la Seguridad Social puede ir acompañada de una participación de los trabajadores.
Además, añadir que existen una serie de riesgos que son típicamente empresariales, por ello la gestión de prestaciones derivadas de estos suele ser asumida por los empresarios. Por ello, la responsabilidad financiera directa de los empresarios en materia de indemnización por accidentes laborales y por enfermedades profesionales, suele implicar su responsabilidad exclusiva, o de las compañías de seguros o de las cajas de mutuas patronales a las que han transferido esta responsabilidad.
No obstante, la gestión por parte de los empresarios recobra actualidad en muchos países debido al papel desempeñado por las empresas en la administración de las prestaciones de incapacidad temporal y a través del desarrollo de regímenes privados, sobre todo los fondos de pensiones, constituidos en la empresa, ya se trate de regímenes destinados a complementar la protección garantizada por los distintos sistemas legales, o incluso, el algunos países en vías de desarrollo, a compensar su extensión desigual.
Esta modalidad de participación externa, para el supuesto español, viene recogida en el art. 77.1 LGSS/94 donde se establece que "las empresas, individualmente consideradas y en relación con su propio personal, podrán colaborar en la gestión de la Seguridad Social...", bajo la supervisión del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, y con un amplio abanico de competencias.
Efectivamente, las empresas -en realidad los empresarios- tienen dos formas de colaboración denominadas en la O.M. de 25 de noviembre de 1966, sobre la colaboración de las empresas en la gestión del Régimen General de la Seguridad Social "colaboración voluntaria" y "colaboración obligatoria", de las que está excluida la maternidad.
Respecto de la colaboración voluntaria, se vió cómo en determinadas condiciones los empresarios pueden asumir, para su personal, el autoaseguramiento de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en cuanto a la asistencia sanitaria, prestaciones recuperadoras y prestación económica de incapacidad temporal, así como la asistencia sanitaria e incapacidad temporal de la enfermedad común y el accidente no laboral [ art. 77.1.a) y b)] .
La colaboración obligatoria prevista en la LGSS en su art. 77.1.c), impone a los empresarios la obligación de pagar "a sus trabajadores, a cargo de la entidad gestora obligada, las prestaciones económicas por incapacidad laboral transitoria -hoy incapacidad temporal-, así como las demás que puedan determinarse reglamentariamente".
IV. INTERNACIONALIZACION DE LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
En el ánimo de los distintos legisladores, tanto europeos como latinoamericanos, ha estado presente la idea de construir un único sistema de seguridad social que, con vocación universalizadora, pudiera satisfacer todas las necesidades que se presentaran en los distintos países a la hora de dar cobertura a los distintos riesgos sociales. Así, podríamos hablar de una "internacionalización" de la Seguridad Social, que afectaría, como no podría ser de otra forma, a aspectos tan importantes como el de la organización.
Hoy sabemos que tan ambiciosa empresa no ha sido del todo posible, aunque han existido -Proyecto de Código de Lovaina- y existen iniciativas -Código Iberoamericano de Seguridad Social- que ponen de manifiesto, a la vez de la encomiable labor que se emprendía, la gran dificultad que entrañaba, debido sobre todo a la falta de homogenización y diversidad existentes, entre los distintos sistemas de Seguridad Social, con modelos organizativos y gerenciales muy dispares.
4.1. El Proyecto de Código de Lovaina de 1977
Volviendo atrás en el tiempo hay que mencionar, durante el final de la década de los años setenta y bajo los auspicios de la Universidad Católica de Lovaina, el ambicioso intento de realizar un Código de Seguridad Social Europeo que -conocido como el Proyecto de Código de Lovaina de 1977, que nunca llegó a entrar en vigor-, de alguna forma armonizara o refundiera toda la legislación sobre los riesgos sociales existente en Europa.
Pues bien, el referido Proyecto de Código de Lovaina trataba aspectos, entre otros, tan relevantes como el de la organización administrativa de la Seguridad Social (arts. 65 a 95), partiendo de la base de que la "historia de nuestra Seguridad Social ha sido la de una organización formada a partir de organismos privados que, después de cierto tiempo, se integraron en un sistema oficial. He aquí algunos ejemplos: la organización de las prestaciones de desempleo fue establecida por los sindicatos; los problemas referentes a la enfermedad y la invalidez fueron tratados primeramente por las mutualidades; las prestaciones familiares provienen de la iniciativa de las organizaciones de empleadores, etc. De ello se encuentran indicios en la organización administrativa actual. El problema que se nos planteaba era saber si esta organización todavía tenía una explicación racional, aparte de la tradicional e histórica" (DILLEMANS).
Para los autores de este Proyecto, que entendieron que el modelo organizativo imperante hasta la época adolecía de una serie de defectos, la organización debería descansar sobre tres pilares básicos: el Servicio Nacional de Seguridad Social (arts. 65 a 90), los Servicios Locales de Seguridad Social (arts. 91 a 95), y la colaboración entre administración y asegurados sociales, con lo que se daba paso al sistema de participación o colaboración.
Desde luego la idea de un Código Europeo de Seguridad Social era una empresa encomiable, pero quizá quimérica, debido a la gran dificultad que representaba la refundición de todos los sistemas nacionales y de su dispersa y nada uniforme legislación en esta materia.
4.2. La armonización de la Seguridad Social en la moderna Unión Europea
La acción de las Comunidades Europeas en materia de Seguridad Social se ha orientado desde su nacimiento hacia la coordinación de los Sistemas de protección y su armonización. Así, las actividades comunitarias en este ámbito habitualmente han sido de dos tipos: garantizar la libre circulación de los trabajadores, objetivo que se logra mediante la coordinación, y mejorar los Sistemas de Seguridad Social nacionales, meta que se consigue por medio de la armonización -término éste que modernamente se ha visto sustituido por el de "convergencia".
Hay que decir, en apoyo a lo anterior, que el reto que se presenta no es de fácil logro ya que "no existen, en la CE doce regímenes nacionales de seguridad social, sino que en cada país hay un número variable de regímenes, con un campo de aplicación más o menos amplio y dotados frecuentemente, cada uno de ellos, de una reglamentación diferente y de una gestión autónoma" (PEREZ MENAYO); dicho de un modo más gráfico, "no hay ningún país en la Comunidad Europea que tenga un único régimen de seguridad social, siempre hay varios, incluso más de un centenar coexisten dentro de las fronteras de alguno de los Estados Miembros" (PIETERS) lo que, cabalmente, no contribuye a una rápida y eficaz armonización.
El interés que suscita la Seguridad Social en el seno de la Unión Europea es cada vez mayor. Estamos asistiendo a un proceso de convergencia que ya ha dado frutos en el campo de la política económica, monetaria, de comunicaciones, etc., pero se ha avanzado bastante poco en el terreno de la política social comunitaria y, más concretamente, en lo que a la organización se refiere. Téngase en cuenta que para equilibrar las distintas prestaciones y dispensar una protección social universalizada a todos los ciudadanos comunitarios, es preciso, primeramente, homogeneizar la gestión y organización de todos los sistemas de protección de riesgos sociales que conviven en la Unión Europea.
Quizá sea ésta una de las "asignaturas pendientes" en el seno de la Unión aunque, hay que decir en su defensa que el desafío a superar choca, primeramente, con las distintas concepciones que se tienen -no sólo en Europa sino en el resto de los países desarrollados- de la idea de protección social como elemento configurador de lo que se conoce cono "estado del bienestar". Por ello, si se pretende unificar los distintos sistemas de protección social, se hace preciso homogeneizar, aunque sea mínimamente, los distintos modelos organizativos.
